Dómsvald í hendur Alþingismanna?

Á undanförnum vikum og mánuðum hefur verið deilt um hvort það sé heppilegt að ákæruvald sé í höndum þingmanna. Sumir virðast vera þeirrar skoðunar að það fyrirkomulag sé réttmætt meðan aðrir telja það misráðið. Í umræðunni hefur verið deilt um hvort fyrirkomulag þetta sé í anda þess stjórn- og réttarkerfis sem almennt er fylgt í lýðræðisríkjum í dag.

  

Í nýlegu lagafrumvarpi sem lagt var fram í lok mars sl. verður ekki annað ráðið en sumir þingmenn vilji ganga enn lengra en áður hefur verið rætt um og færa nokkurs konar dóms- eða úrskurðarvald í hendur þingmanna.

  

Í greinargerð með „litlu frumvarpi“, eins og formaður Velferðarnefndar Alþingis kallar það í framsöguræðu, er að finna túlkun Velferðarnefndar á gildandi lagaákvæðum á sviði persónuverndar. Velferðarnefnd Alþingis, ásamt heilbrigðisyfirvöldum, þ.e. Velferðarráðuneytinu og Landlækni, kemst að gagnstæðri niðurstöðu um túlkun persónuverndarákvæða en það stjórnvald sem að lögum er falið úrskurðarvaldið - Persónuvernd.

  

Meirihluti velferðarnefndar virðist líta svo á að með því að margendurtaka sinn eiginn skilning og „heilbrigðisyfirvalda“ á gildandi lagagrein í greinargerðinni þá sé þar komin ný réttarheimild sem ryðji burt úrskurði lömælts úrskurðaraðila. Þetta er nýmæli í íslenskri réttarframkvæmd. Hingað til hefur það verið hlutverk dómstóla að skera úr um réttan skilning á lagareglu ef upp rís ágreiningur um túlkun hennar. Telji löggjafinn hins vegar þurfa að breyta gildandi rétti getur hann gert það með því að leggja til skýra breytingu á lagareglunni skv. þeim reglum sem um lagasetningu gilda. Það er hins vegar mikill munur á þessum tveimur hlutverkum hvors handhafa ríkisvaldsins fyrir sig. Þrískipting ríkisvaldsins skv. stjórnarskránni er m.a. til þess að tryggja að of mikil völd safnist ekki á hendur eins af handhöfum ríkisvaldsins. Með þessu stjórnarskrárbundna fyrirkomulagi er reynt að draga úr hættunni á spillingu og alræðistilburðum.

  

Það má halda því fram að afstaða og framganga formanns Velferðarnefndar, í framsögu hennar í þinginu og almennt í fjölmiðlum um málið, lýsi miklu virðingarleysi hennar gagnvart lögbundnu hlutverki Persónuverndar og miklum vilja til að fá að hafa síðasta orðið. Jafnvel má sjá votta fyrir hroka í garð Læknafélags Íslands fyrir að leyfa sér að leita álits þar til bærrar stofnunar, Persónuverndar, á því hvort lýtalæknum væri heimilt og/eða skylt að afhenda Landlækni persónugreinanlegar upplýsingar.

  

Er þessi afstaða og framganga formanns Velferðarnefndar eftirtektarverð. Ekki síst þegar haft er í huga að Læknafélag Íslands gerði ekki annað en að túlka vafa einstaklingnum í hag gagnvart vilja ríkisstofnunar til söfnunar persónugreinanlegum upplýsingum. Læknafélagið setti málið í þann farveg sem til er ætlast skv. lögum og fór eftir leiðbeiningum Hæstarréttar um að stjórnarskrárbundin ákvæði hafi meiri vigt en önnur.

Úr máli Hæstaréttar nr. 252/1998:

„Rík trúnaðar- og þagnarskylda hvílir á starfsmönnum heilbrigðisþjónustu, bæði vegna almennra mannréttindasjónarmiða og í þeim tilgangi meðal annars að samband lækna og sjúklinga geti verið náið og heilsuvernd og lækningar skilað sem mestum árangri. Vernd persónuupplýsinga, og þá ekki síst heilsufarslegra, er nauðsynleg til þess að menn fái notið þeirra réttinda, sem varin eru með ákvæðum 71. gr. stjórnarskrárinnar.“

Úr máli Hæstaréttar nr. 151/2003:

"Upplýsingar [í sjúkraskrám] geta varðað einhver brýnustu einkamálefni þess, sem í hlut á, án tillits til þess hvort þær geti talist honum til hnjóðs. Ótvírætt er að ákvæði 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar tekur til slíkra upplýsinga og veitir sérhverjum manni friðhelgi um einkalíf sitt að þessu leyti. Til að tryggja þá friðhelgi verður löggjafinn meðal annars að gæta að því að lög leiði ekki af sér raunhæfa hættu á að upplýsingar sem þessar um einkahagi tiltekins manns komist í hendur annarra, sem eiga ekki réttmætt tilkall til aðgangs að þeim, hvort sem um er að ræða aðra einstaklinga eða handhafa ríkisvalds."    

 

Það skal tekið fram að í pistli þessum er engin afstaða tekin til þess hvort rétt sé að setja jákvætt ákvæði í lög um Landlækni þar sem honum er veitt heimild til að krefjast þeirra upplýsinga sem Persónuvernd hefur nú úrskurðað í tveimur málum (96 og 185/2012) að sé ekki fyrir hendi.

  

Það hins vegar veldur pistlahöfundi vonbrigðum ef framsögumenn frumvarpsins sjá ekkert athugavert við framgöngu sína í málinu. Framganga af þessu tagi er ekki til þess fallin að auka tiltrú þingsins né heldur almenna tiltrú á því stjórnar- og réttarfari sem Ísland býður upp á nú um stundir.

  gá      

 

 

140. löggjafarþing 2011–2012.Prentað upp. Þingskjal 1093  —  679. mál.


Frumvarp til laga  um breytingu á lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu,
með síðari breytingum (eftirlit með heilbrigðisþjónustu).

Frá meiri hluta velferðarnefndar (ÁI, JRG, LGeir, GStein, MN, RR, SkH, EyH). 1. gr.    Við 1. mgr. 7. gr. laganna bætast tveir nýir málsliðir svohljóðandi: Ekki skal varðveita persónugreinanleg gögn og upplýsingar, sem aflað hefur verið á grundvelli þessarar málsgreinar, lengur en nauðsynlegt er vegna eftirlitsins. Ákvæði 8. gr. um varanlegar heilbrigðisskrár á landsvísu eiga ekki við um upplýsingar sem aflað er á grundvelli þessarar greinar.2. gr.    Lög þessi öðlast þegar gildi.Greinargerð.
    Markmið laga um landlækni og lýðheilsu er skv. 1. gr. laganna „að stuðla að heilbrigði landsmanna, m.a. með því að efla lýðheilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og stuðla að því að lýðheilsustarf og heilbrigðisþjónusta byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma“. Til þess að ná þessu markmiði er landlækni falið að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Í 7. gr. laganna er kveðið á um rétt hans til að krefja heilbrigðisstarfsmenn og heilbrigðisstofnanir um nauðsynlegar upplýsingar og gögn til þess að sinna þessu eftirlitshlutverki. Nýleg dæmi eru um að læknar hafi talið vafa leika á um heimildir sínar til að afhenda landlækni persónugreinanlegar upplýsingar, þar sem það sé ekki sérstaklega tiltekið í ákvæði 7. gr. Heilbrigðisyfirvöld telja ótvírætt að læknum beri skylda til að afhenda landlækni þau gögn sem hann telur nauðsynleg til að sinna eftirlitshlutverki sínu, þ.m.t. persónuupplýsingar. Ákvæði um eftirlit landlæknis með læknum og heilbrigðisstarfsmönnum hafa verið í lögum um árabil. Í læknalögum hafa ætíð verið ákvæði um eftirlit landlæknis með læknum og um skyldu þeirra til að afhenda honum upplýsingar. Landlæknir hefur þannig frá upphafi haft slíkar heimildir og eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um landlækni, nr. 41/2007, er afmörkun á eftirlitshlutverki hans óbreytt þótt það hafi verið nánar útfært þar. Víða í lögum er gert ráð fyrir því að embætti landlæknis fái í hendur persónugreinanlegar upplýsingar til vinnslu eða varðveislu. Hefur embættið sett sér upplýsingaöryggisstefnu um meðferð slíkra upplýsinga. Stefnan lýsir áherslum landlæknis varðandi upplýsingavernd og örugga meðferð upplýsinga í starfsemi embættisins. Hún er útfærð í skjalfestum verkferlum og verklagsreglum sem kynntar hafa verið Persónuvernd og eru í samræmi við viðurkenndan upplýsingaöryggisstaðal. Með hliðsjón af þeim brýnu almannahagsmunum sem í húfi geta verið verður ekki við það unað að nokkur vafi leiki á um rétt landlæknis til að afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga, þ.m.t. persónugreinanlegra upplýsinga, sem nauðsynlegar eru til þess að hann geti sinnt þeirri skyldu sinni að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Heimildir landlæknis í lögum til að afla upplýsinga vegna eftirlits hafa því frá upphafi verið svo rúmar að skylda lækna og annarra heilbrigðisstarfsmanna til að verða við kröfu landlæknis um afhendingu upplýsinga og gagna sem hann telur nauðsynleg til að sinna eftirlitshlutverki sínu hefur verið talin taka til afhendingar persónugreinanlegra upplýsinga án þess að samþykkis hins skráða þurfi að afla. Hér er lagt til að í ákvæði um skyldu til að afhenda landlækni gögn og upplýsingar verði kveðið nánar á um meðferð persónugreinanlegra upplýsinga sem aflað er vegna eftirlitsins, þannig að skorður eru settar við varanlegri varðveislu þeirra. Breytingunni er ætlað að tryggja að þegar landlæknir telur nauðsynlegt að afla persónugreinanlegra upplýsinga vegna eftirlitsskyldu, hvort sem um er að ræða reglubundið eftirlit eða aðgerðir af sérstöku tilefni, þá séu upplýsingarnar varðveittar á persónugreinanlegu formi aðeins meðan það er nauðsynlegt vegna eftirlitsins. Varðveisla persónugreinanlegra upplýsinga standi því aldrei lengur en nauðsyn ber til og aldrei lengur en það eftirlitsverkefni stendur sem var tilefni öflunar upplýsinganna. Almennt mundi eftirlitsverkefni standa yfir í afmarkaðan tíma sem talinn verði í mánuðum fremur en árum.
    Um upplýsingar sem varðveittar eru til frambúðar í varanlegum skrám er fjallað í 8. gr. laganna og er þar ekki gert ráð fyrir að nein tímatakmörk séu á því hversu lengi má varðveita upplýsingar í skránum. Þar er á hinn bóginn gerður mikilvægur greinarmunur á þeim skrám sem tæmandi eru taldar í 2. mgr. og hafa að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og öðrum skrám sem lýst er í 1. mgr. og aðeins skulu hafa að geyma ópersónugreinanlegar upplýsingar. Síðari málsliðnum sem lagt er til að bætt verði við 1. mgr. 7. gr. er ætlað að taka af allan vafa um að munur er á meðferð upplýsinga sem aflað er vegna eftirlits skv. 7. gr. annars vegar og upplýsinga sem færðar eru í varanlegar skrár á landsvísu skv. 8. gr. hins vegar. Þannig er það skilyrði færslu persónugreinanlegra upplýsinga til varanlegrar varðveislu í heilbrigðisskrá að upplýsingarnar eigi efnislega heima í einhverri þeirra skráa sem tilteknar eru í 2. mgr. 8. gr. Það er á hinn bóginn eina skilyrði öflunar persónugreinanlegra upplýsinga á grundvelli 1. mgr. 7. gr. að landlæknir telji þær nauðsynlegar til að sinna eftirlitshlutverki sínu. Þær upplýsingar gætu efnis síns vegna jafnframt ýmist átt heima í skrám á grundvelli 1. mgr. 8. gr. eða í skrám á grundvelli 2. mgr. 8. gr., en sú efnislega aðgreining hefur enga þýðingu við öflun upplýsinga vegna eftirlits á grundvelli 1. mgr. 7. gr. Sem fyrr segir er með frumvarpinu lagt til að skorður verði settar við því hversu lengi landlæknir geymi upplýsingar sem aflað er vegna eftirlits í persónugreinanlegu formi. Það er enn til marks um eðlismun þeirra upplýsinga sem aflað er á grundvelli 7. gr. annars vegar og upplýsinga sem færðar eru í skrár á grundvelli 8. gr. hins vegar, en eðli málsins samkvæmt eiga tímaskorður ekki við um varanlegar skrár.
    Í 1. mgr. er lagt til að ekki verði heimilt að varðveita upplýsingar sem aflað er vegna sértæks eftirlits í persónugreinanlegu formi lengur en nauðsynlegt er vegna vinnslu í þágu eftirlitsins. Eftir að vinnslu er lokið skulu þær því annaðhvort gerðar ópersónugreinanlegar eða þeim eytt. Persónugreinanlegar upplýsingar sem landlæknir aflar eru almennt dulkóðaðar og öll skoðun upplýsinga er aðgangsstýrð og rekjanleg samkvæmt innra öryggiskerfi landlæknis og þannig tryggt að aðgangur sé takmarkaður við þá sem nauðsynlega þurfa slíkan aðgang vegna starfa sinna. Þá er lagt til að undirstrikað verði að mismunandi reglur gildi annars vegar um varanlegar heilbrigðisskrár skv. 8. gr. og hins vegar upplýsingar sem aflað er á grundvelli 7. gr. vegna eftirlits.  

 

 

Frsm. meiri hluta velfn. (Álfheiður Ingadóttir) (Vg): Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um landlækni og lýðheilsu, sem átta af níu nefndarmönnum í velferðanefnd flytja. Tilgangur frumvarpsins er að taka af allan vafa, sem við reyndar teljum engan vera, um að landlæknir skuli fá öll þau gögn og upplýsingar sem hann telur sig þurfa vegna mikilvægs eftirlitshlutverks sem honum er falið með lögum.Því er ekki að leyna að frumvarpið á rætur að rekja til afstöðu Læknafélags Íslands sem skaut skildi fyrir lýtalækna í upphafi árs sem neituðu að afhenda landlækni upplýsingar um brjóstaaðgerðir í kjölfar PIP-hneykslisins. Þeirri deilu var vísað til Persónuverndar og fyrir velferðarnefnd var fullyrt að niðurstaða mundi liggja fyrir 7. febrúar sl. Nú erum við komin langleiðina með mars og það er greinilegt að það hefur ekki gengið eftir. Landlæknir hefur ekki fengið þessi gögn og það er í raun óþolandi staða sem varðar ekki bara þetta einstaka mál sem ég vakti hér máls á, þetta er algert prinsippmál og spurning um hvers virði eða til hvers lög um landlækni og lýðheilsu eru ef verkfærin eru tekin af embættinu sem eru til þess ætluð að hann uppfylli skyldur sínar.Frú forseti. Markmið laganna um landlækni og lýðheilsu er að stuðla að heilbrigði landsmanna, m.a. með því að efla lýðheilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu. Til þess að ná því markmiði er landlækni einmitt falið að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Í 7. gr. laganna er kveðið á um rétt landlæknis til að krefja heilbrigðisstarfsmenn og heilbrigðisstofnanir um nauðsynlegar upplýsingar og gögn til þess að sinna þessu eftirlitshlutverki. Heilbrigðisyfirvöld, þ.e. velferðarráðuneytið og landlæknir, telja ótvírætt að læknum beri skylda til að afhenda landlækni þau gögn sem hann telur nauðsynlegt að sinna eftirlitshlutverks síns vegna, þar með taldar persónuupplýsingar. Þetta, frú forseti, er ekkert nýtt. Í læknalögum hafa ætíð verið ákvæði um eftirlit landlæknis með læknum og um skyldu þeirra til að afhenda honum upplýsingar. Hægt er að vitna aftur til laga frá fyrst 1911, síðan 1932, 1969 og svo núgildandi laga um landlækni frá 2007.Frú forseti. Heimildir landlæknis í lögum til að afla upplýsinga vegna eftirlits hafa verið svo rúmar frá upphafi að við teljum það ótvíræða skyldu lækna og heilbrigðisyfirvöld telja það svo að skylda lækna hefur í þessum lögum verið talin taka til afhendingar persónugreinanlegra upplýsinga án þess að samþykkis hins skráða þurfi að afla.Í þessu litla frumvarpi, frú forseti, er lagt til að skilið sé á milli persónugreinanlegra upplýsinga sem landlæknir aflar annars vegar vegna eftirlitsskyldu sinnar og eftirlitshlutverks og þær upplýsingar sem þannig er aflað skuli gerðar ópersónulegar eða þeim eytt að loknu eftirlitinu. Um slíkar upplýsingar er ákvæði að finna í 7. gr. laga um landlækni. Í 8. gr. hins vegar, og þar skal skilið á milli, eru persónugreinanlegar upplýsingar sem aflað er í þeim tilgangi að halda tilteknar skár, persónugreinanlegar skrár sem ekki verður eytt, til að mynda fæðingarskrá, krabbameinsskrá, vistunarskrá heilbrigðisstofnana, skrá um sykursýki og fleira sem tilgreint er í 8. gr. laganna.Frú forseti. Hér er lagt til að í ákvæðinu um skyldu heilbrigðisstarfsmanna til að afhenda landlækni gögn og upplýsingar verði kveðið nánar á um meðferð persónugreinanlegra upplýsinga sem aflað er vegna eftirlitsins og þannig að skorður eru settar við varanlegri varðveislu þeirra. Eins og ég sagði áðan skal þeim eytt eða þær gerðar ópersónugreinanlegar og eftirlitsverkefninu skal þá lokið og það mun ekki standa yfir nema í afmarkaðan tíma sem frekar er talinn í mánuðum en árum. Um upplýsingar sem varðveittar eru til frambúðar hins vegar er fjallað í 8. gr.Frú forseti. Þetta mál hefur margoft verið rætt á fundum velferðarnefndar með fulltrúum frá Læknafélagi Íslands, frá Lýtalæknafélaginu, frá landlækni og frá velferðarráðuneyti, fundum með lögmanni þeirra kvenna sem nú lögsækja lækni eða lækna vegna PIP-púðamálsins, við fulltrúa kvenna sem þar eiga í hlut. Á þessu var sérstaklega tekið í nefndaráliti 1 minni hluta vegna heilbrigðisstarfs þar sem kemur fram að nefndin telur engan vafa leika og engar undantekningar eigi að vera á þessari skyldu lækna til að afhenda landlækni persónugreinanlegar upplýsingar. En hér, frú forseti, er kveðið nánar á um það hvernig með þær upplýsingar skal farið. Þeim skal eytt eftir að eftirlitshlutverkinu er lokið.Eins og ég segi hefur málið verið lengi á borðum hv. velferðarnefndar og það er flutt af átta af níu nefndarmönnum. Ég legg svo til að því verði vísað beint til 2. umr.   

 

Morgunblaðið 26. apríl 2012.

Landlæknir á að geta fengið persónuupplýsingarVelferðarnefnd er ósammála úrskurði Persónuverndar og vill breyta lögunum
Velferðarnefnd Alþingis hefur lagt fram frumvarp til breytinga á lögum í þeim tilgangi að skýra heimildir landlæknis til þess að afla persónugreinanlegra upplýsinga við eftirlit með gæðum heilbrigðisþjónustu. Tilefnið er álit Persónuverndar sem komst að þeirri niðurstöðu að lagastoð skorti til þess að afhenda megi landlækni persónugreinanlegar upplýsingar, m.a frá lýtalæknum vegna PIP-brjóstapúðamálsins. Einnig álítur Persónuvernd að ekki sé nauðsynlegt að kalla eftir upplýsingunum því þær varði ekki líf og heilsu kvennanna.»Meirihluti nefndarinnar var ósammála hvoru tveggja, það eru velferðarráðuneytið og landlæknir líka. Við leggjum áherslu á að landlæknir þarf að hafa heimildir til að fá þær upplýsingar og gögn sem hann telur sig þurfa til að geta sinnt eftirlitsskyldu sinni,« segir Álfheiður Ingadóttir, formaður velferðarnefndar. »Við viljum breyta lagaákvæðinu þannig að það sé skýrt hvernig á að fara með upplýsingarnar, að þær lifi bara á meðan eftirlitið stendur yfir, eftir það sé þeim eytt. Ef einhver telur að landlæknir hafi ekki heimild til að kalla eftir persónuupplýsingum getur verið að við þurfum að herða lögin enn frekar og setja skýra heimild um að hann geti það. Við erum að skoða það,« segir Álfheiður. Hún gerir ráð fyrir að frumvarpið fari í umræðu á þingi í næstu viku.Velferðarnefnd hélt fund í gær þar sem hún fékk fulltrúa frá Persónuvernd, landlækni og velferðarráðuneytinu til þess að fara yfir álit Persónuverndar vegna fyrirspurnar Læknafélagsins varðandi skyldur lýtalækna til að afhenda landlækni persónugreinanlegar upplýsingar. »Mér finnst alvarlegt mál ef Persónuvernd ætlar að ákveða hvað teljast nauðsynlegar upplýsingar og hvað skiptir máli í eftirliti landlæknis. Enn hafa yfirvöld ekki getað fengið upplýsingar um hvaða konur fengu PIP-brjóstapúða og hvernig hægt er að ná í þær. Við teljum einsýnt að þetta stefni heilsu kvennanna í hættu og með því að veita landlækni upplýsingarnar megi forðast frekara heilsutjón,« segir Álfheiður.